摘  要：地方志法治化是实现依法治国、依法治志的要求，是地方志事业可持续发展的重要保障。新中国成立以来，地方志法治化在长期的摸索实践中，相继出台了一些列法规规章，特别是2006年国务院颁布实施《地方志工作条例》以来，地方志法治化建设得到进一步推进，全国地方志事业蓬勃发展。但是在新时代面对新形势、新任务，地方志法治化建设仍存在诸如缺乏国家层面的地方志法律、依法治志意识和手段有待提升、地方志实际工作中面临无法可依的困境等问题，需要进一步强化地方志法治化建设措施，突出顶层设计，尽早出台全国性地方志法律；强化法治宣传，提升全国依法治志工作水平；紧密结合实际，明晰地方志立法的调整范围。

关键词：地方志  法治化建设  发展  问题  措施  

地方志是中华民族的文化瑰宝，我国已有2000多年的地方志编修历史。盛世修志，历史上每逢政治稳定、经济繁荣、国泰民安的盛世时期，国家都会组织开展地方志编修，以总结过去治乱兴衰的经验和教训。1941年，毛泽东同志亲自起草《中共中央关于调查研究的决定》，要求党政军各机关收集县志、府志、省志、家谱，加以研究。新中国成立后，党和国家领导人一直关心地方志事业发展。新中国成立之初,毛泽东、周恩来就委托国家档案局局长曾三组织编修志书。李鹏认为，编修新方志必须建立必要的规章制度。习近平总书记早在福建、浙江、上海工作期间，就一直关心和支持地方志工作。党的十八大以来，习近平总书记又先后多次对地方志工作作出重要指示批示。在党中央、国务院和中国地方志工作指导小组的正确领导下，在党和国家领导人的高度重视下，地方志法治化建设得到有效推进，各项事业稳步推进。特别是2006年《地方志工作条例》颁布施行以来，地方志法规制度逐步健全，全国上下普遍形成了依法治志的工作模式和惯性，各项事业也取得了长足发展。可以说地方志法治化是实现依法治国、依法治志的要求，是地方志事业可持续发展的重要保障。

一、地方志法治化建设进程中事业稳步发展

为推动地方志法治化建设，1956年，国务院科学规划委员会把编写新的地方志纳入《十二年哲学社会科学规划方案》。随后成立中国地方志小组，负责推动全国修志工作。改革开放后，地方志工作得到进一步重视。1983年，中国地方志小组经中央书记处批准恢复活动，并更名为中国地方志指导小组。此后，各地普遍建立地方志工作机构，陆续启动首轮社会主义新方志编纂工作。党中央、国务院先后印发文件，要求加强地方志编纂工作。1985年、1997年中国地方志指导小组分别制定颁发《新编地方志工作暂行规定》和《关于地方志编纂工作的规定》；2006年5月18日，国务院颁布施行《地方志工作条例》，这是我国历史上第一部关于地方志工作的行政法规，结束了地方志工作无法可依的历史，随后有20多个省（直辖市、自治区）级政府陆续出台了相应的实施办法，使得地方志工作第一次从国家到省级层面有了明确的行政法规保障和行政法规规定的行政职责，依法治志得到稳步推进。2015年，国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》，将坚持依法治志作为基本原则，体现了国家层面对地方志法治化的认可。2016年，国家“十三五”规划明确提出“加强修史修志”。2017年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，明确要求“做好地方史志编纂工作”。2018年，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出“鼓励乡村史志修编”。中国地方志指导小组也陆续出台了《地方志书质量规定》《地方综合年鉴编纂出版规定》《关于加强全国地方志科研工作的意见》《方志馆建设规定（试行）》等相关规定，为地方志事业发展作出原则性指导，进一步完善了全国地方志法规制度。

在全国不断推进地方志法治化建设进程中，地方志事业各项工作也取得丰硕成果，主要表现在：1.志鉴成果方面。改革开放后，全国先后完成两轮修志工作，编纂出版省市县三级志书1万余部，地方综合年鉴3万余部，行业志、部门志、专业志、乡镇村志3万余部,整理旧志3600余部，编写规模庞大的地情资料书，形成了海量地方志成果群，在中国历史上第一次实现省、市、县三级志书和年鉴全覆盖，开创了世界文化史上的盛举。2.存史资政育人方面。全国地方志系统主动围绕中心、服务大局，通过组织编纂《汶川特大地震抗震救灾志》《中国抗日战争志》、中国地方抗日战争志丛书，扶贫志、全面小康志等重大专题志，举办南海主权与地方志论坛，向世界宣示南海主权有志为证等，资政辅治能力不断得到提升；精心组织拍摄《方志中国》《中国影像方志》《中国影像志·名镇名村》等文献纪录片，扩大地方志的知晓度，同时加强与海外高等院校、科研机构的学术交流，组织编纂《闽台历代方志集成》《妈祖文化志》等，合作领域不断拓展。北京、上海、江苏、浙江、福建等部分省份也同步开展影像方志、名镇名村志等新兴工程。3.馆网建设方面。统筹推进方志馆网建设，打造全方位方志文化教育阵地。截至2022年12月31日，全国共建成方志馆1040个，其中国家级1个，省级25个，地市级126个，县区级455个，乡镇（街道）级60个，村（社区）级373个；开通中国国情网、中国地情网、中国方志网，建设国家数字方志馆和各级地情资料数据库，构建“方志中国”微信矩阵，建成省级及以下地情网站294个（其中省级30个，地市级156个，县区级108个），数字方志馆（数据库）117个（其中省级27个，地市级52个，县区级39个），新媒体578个（其中省级32个，地市级172个，县区级374个）。各级方志馆和方志信息化平台如雨后春笋般出现，改变了传统方志平面化的形象。4.理论研究方面。方志学学科建设成效明显，构建起较为成熟的社会主义新方志理论体系。通过发挥中国地方志学会引领作用，发展壮大方志期刊集群，据2024年1月中国地方志工作办公室印发的《全国地方志系统史志期刊质量评估报告》统计，全国地方志工作机构主办期刊近250种，其中国家级5种、省级35种、市级约90种、县级110多种，这些方志期刊成为交流工作和学术的重要平台、展示地情的重要窗口、传播方志文化的重要载体、开展理论研究的重要阵地，也是方志学科建设的重要依托、人才培养的重要途径。同时通过连续举办12届中国地方志学术年会，促进了学术交流，活跃了研究气氛。

二、地方志法治化建设过程存在的主要问题

我国地方志发展至今已经具备了法治化的雏形，特别是2006年国务院颁布施行《地方志工作条例》后，地方志法治化建设进程取得很大进步，但仍存在缺乏国家层面的地方志法律、依法治志意识和手段有待提升、地方志实际工作中面临无法可依的困境等问题，主要表现在以下方面：

（一）缺乏国家层面的地方志法律

根据《中华人民共和国立法法》，国家的法律体系主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律由全国人民代表大会及其常务委员会依照法定程序制定、修改并颁布，并由国家强制力保证实施。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。其中，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。当前地方志法治化建设体系中，各地地方志工作主要依据2006年国务院颁布的行政法规《地方志工作条例》和各地地方性法规、规章，这些法规规章虽然对规范和推动地方志工作发展发挥了积极的作用，但是随着社会经济的发展，已经不能满足当前地方志工作的需求，而且效力明显低于法律。地方志工作无法获得国家层面法律的支持，导致相关工作规范性不强。同时全国各地经济发展程度和对地方志工作的重视程度不同，地方志工作区域发展不平衡，地方志法治化建设过程中也会涉及到多个地区之间的利益协调，这就需要一部全国性的法律来进行规范和引导，以促进全国地方志事业可持续健康发展，但是当前我国法律体系中还没有一部关于地方志的成熟法律。

（二）依法治志意识和手段有待提升

长期以来，地方志法治化宣传手段相对单一、社会影响面不广，各级地方志工作机构开展地方志法规规章宣传，大都根据工作需要，在开展地方志业务培训或指导业务工作时发放相关法规规章，或者开展志愿服务宣传时在公共场所发放地方志法规规章宣传小册子，宣传的力度不够大、面不够广、效果不够理想；较少由国家和省级地方志机构进行统一宣传部署，在利用网站、抖音、微信等新媒体宣传方面也偏少，导致部分党委政府、机关单位、社会人士对地方志认识不清，认为地方志工作机构只是一个单纯的地方志编纂部门，与经济建设和社会发展关系不大，社会关注度不高，更不必说对地方志法规规章的遵守、执行。虽然《地方志工作条例》第五条明确规定：县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构主管本行政区域的地方志工作，履行组织、指导、督促和检查地方志工作的职能；但在长期工作中，多数基层地方志工作机构主要以修志编鉴为主，缺乏法治化人才，地方志工作者大都习惯埋头著书，甚至自我弱化，不善于行政组织管理，督促、检查有关部门完成地方志工作方面的力度相对偏弱，即使检查中发现相关单位或个人存在地方志违法违规行为，也由于大部分基层地方志工作机构人员没有执法证，无法对违反地方志法规行为进行依法查处，大部分只能提请当地党委政府或同级效能办进行通报，抑或提请本级出版行政管理部门依法查处。

（三）地方志实际工作中面临无法可依的困境

改革开放后，特别是党的十八大以来，全国地方志从一项工作向一项事业全面转型升级，功能不断强化，事业发展迅猛，领域不断扩大，随之也逐渐出现了一系列新的问题，其中地方志法治化建设部分环节略显滞后，使得地方志工作在实践中面临无法可依的困境。一是管理主体不统一。当前，地方志管理主体不统一，工作机构不健全、不统一、不稳定现象十分突出。如各地各级地方志机构有的归属政府，有的归属党委，有的归属地方社科院；有的与档案部门合并，有的与党史研究机构合并；有的是事业编制，有的是国家公务员系列。而且各地各级地方志机构在规格、编制上各不相同，差别很大。同为省级机构，有的是厅级，有的是副厅级，有的是处级。市、县级地方志机构的级别建制更加混乱。以致一些省市和市县机构的级别“上下一般粗”，开展工作难度很大。二是相关主体的职责要求不够明确。无论是《地方志工作条例》还是各地的地方志法规规章，都主要规定政府及其地方志工作机构、部门、单位的行为，对于其他主体的职责并未作明确规定。如今正值盛世，一些民间社会团体、非政府组织、企业以及个人纷纷参与到地方志工作中，但由于没有相应的法律对他们的行为进行规范、约束，导致该部分主体在参与地方志工作中存在一定的疏忽，甚至偏离正常的地方志工作轨道。同时关于乡镇志、村志的编纂也没有明确相应的指导、组织、编纂的法律主体和经费来源、编纂的具体规范。三是缺乏明确的地方志稿酬标准。《地方志工作条例》明确“编纂地方志应当吸收有关方面的专家、学者参加。”“地方志资料所有人或者持有人提供有关资料，可以获得适当报酬。”，但在具体操作中，当地方志工作机构需要向相关人员支付稿酬时，却苦于没有具体的地方志稿酬标准可以参照执行，只能先行参照2014年由国家版权局、国家发展和改革委员会发布的《使用文字作品支付报酬办法》支付文字部分稿酬，同时对需要征集的照片资料的稿酬也没有明确的标准，经常出现质量较高的照片因为作者要价太高，无非征集到。四是方志馆和信息化建设缺乏明确的法律支撑。《地方志工作条例》规定：在地方志编纂过程中收集到的文字资料、图表、照片、音像资料、实物等以及形成的地方志文稿，待修志工作完成后，应当依法移交本级国家档案馆或者方志馆保存、管理。但《条例》却未对方志馆的机构设置作出明确规定。虽然2017年中国地方志指导小组出台《方志馆建设规定（试行）》，但自上而下缺乏强硬的制度，对地方各级政府是否必须建设方志馆没有作出明确要求，导致市县级地方志工作机构在推进方志馆建设方面难度较大。关于地方志信息化建设，虽然中国地方志指导小组于2016年出台了《全国地方志信息化发展规划(2016-2020年)》，但缺乏地方志数据资源加工等统一的国家标准，全国上下还未形成共享的软件系统。

三、强化地方志法治化建设的建议措施

面对地方志法治化建设过程中存在的上述问题，我们要坚持以习近平法治思想为指导，紧密结合新时代全面依法治国新要求，坚持问题导向、实践导向、目标导向，不断强化地方志法治化建设措施，为新时代全国地方志事业高质量发展提供坚强的法治保障。

（一）突出顶层设计，尽早出台全国性地方志法律

党的十八大以来，习近平总书记在领导全面依法治国、建设法治中国的伟大实践中，创造性提出了一系列具有原创性、标志性的全面依法治国新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。这就要求国家地方志工作机构始终以习近平法治思想为指导，在全面推进依法治国的大背景下，从国家与民族利益出发，站在实现中华民族伟大复兴中国梦、维护国家安全、推进社会主义文化强国建设的高度，在充分调研、论证的基础上，争取早日由全国人民代表大会及其常务委员会制定出台全国性地方志法律。全国性地方志法律的体系结构和主要内容可以在借鉴《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国档案法》等立法经验的基础上，结合地方志工作的具体实际来构设。在全国性地方志法律出台后，以全国性地方志法律为基础，各地可以结合当地实际，制定或重新修订相应的地方性法规及政府规章，从而将地方志工作相关内容更好地纳入法律的调整范围，促进全国地方志事业持续健康发展，更好地为我国社会主义文化强国建设服务。

（二）强化法治宣传，提升全国依法治志工作水平

一是强化地方志法治宣传。在国家层面设立“地方志日”或者地方志法治宣传周、宣传月。每年集中某一时段，在全国层面统一部署开展地方志法治宣传活动。发动各级地方志工作机构采取多样的形式，广泛深入地开展地方志法治宣传，如利用网站、抖音、微信、广播、电视以及各种报刊、杂志等以讲座、宣传片、新闻报道、知识竞赛等形式向社会宣传，还可以结合文化科技卫生“三下乡”活动，通过举办方志成果展、地情展，设立地方志法治宣传专栏等形式进行反复宣传，提升各级党委政府、机关团体、企事业单位和广大社会公众对地方志法律法规和地方志工作的认识。二是赋予地方志工作机构和工作人员行政执法权。通过立法明确地方志工作机构和工作人员的行政执法权限，将地方志执法纳入行政执法考试范围，发动各级地方志工作者积极参与行政执法考试，考试通过后由司法行政部门统一发放执法证。常态化指导、督促各级党委政府、机关团体、企事业单位及个人严格执行地方志法律法规，积极履行地方志义务。当发现相关单位或个人存在地方志违法违规行为，由取得地方志执法证的人员对相关行为进行依法查处。

（三）紧密结合实际，明晰地方志立法的调整范围

在地方志法治化建设中要紧密结合地方志工作实际，针对当前地方志工作中面临无法可依的困境，明晰地方志立法的调整范围。一要明晰地方志管理的法律主体。针对地方志工作机构不健全、不统一、不稳定的现象，通过立法统一明确各级地方志工作机构的归属、级别规格和人员编制属性。争取国家地方志工作机构直属党中央或国务院管理、机构规格为正部级（或副部级）、人员为公务员或参公编制；统一县级及以上地方志工作机构直属当地党委或政府管理、人员为公务员或参公编制，省级地方志工作机构规格为正厅级、地市级地方志工作机构规格为正处级、县级地方志工作机构为正科级，从而更好地推进地方志工作。二要明晰其他相关主体的法律职责。通过立法将民间社会团体、非政府组织、企业以及个人编纂地方志行为纳入到法律的调整范围，加强对上述主体组织编纂与官方修志有重合部分的监督，保证民间修志行为沿着正常的法治轨道进行。同时明确乡镇志、村志的编纂由县级地方志工作机构负责指导，乡镇人民政府和村民委员会分别负责组织、编纂本地的乡镇志和村志，编纂经费由所在的县级财政、乡镇财政、村财政予以统筹保障。国家地方志工作机构负责统一制定乡镇志、村志编纂的具体规范。三要明晰地方志稿酬标准。在参照国家版权局、国家发展和改革委员会2014年发布的《使用文字作品支付报酬办法》的基础上，结合地方志工作实际，由国家地方志工作机构联合国家发展和改革委员会制定出台全国性的地方志稿酬标准，具体细化地方志编纂机构聘请有关专家、学者参与地方志编纂工作各阶段的稿酬标准，入志图片稿酬标准，以及地方志资料所有人或者持有人提供有关资料的报酬标准。四要明晰方志馆和地方志信息化建设的法律支撑。通过立法明确方志馆和地方志信息化建设的必要性。参照《博物馆条例》，将2017年由中国地方志指导小组制定出台的《方志馆建设规定（试行）》升格为《方志馆条例》，明确各级方志馆的机构设置和规模，地方各级人民政府为各地方志馆的建设主体，方志馆所需运行经费列入本级财政预算。关于地方志信息化建设，由国家地方志工作机构统一制定全国性的《地方志信息化建设规定》，明确地方志信息化建设的目标任务、责任主体、工作要求和经费保障等具体内容，并会同国务院标准化行政主管部门制定出台《地方志数字化资源元数据规范》等国家标准，统一全国各地地方志数据资源加工标准，同时由国家地方志工作机构统一建设全国性的共享软件系统，实现各级地方志工作机构地方志数据资源共建共享，便利地方志资源的查阅、开发和利用工作。